ВАРИАНТ 25
1. Механизм контроля за соблюдением конвенций МОТ.
2. Международно-правовые рекомендации по установлению размера минимальной заработной платы.
План работы
1 Механизм контроля за соблюдением конвенций МОТ 3
2 Международно-правовые рекомендации по установлению размера минимальной заработной платы 11
Список использованных источников 16
1 Механизм контроля за соблюдением конвенций МОТ
С момента создания Международной организации труда (МОТ, 1919) главным направлением ее деятельности являлось нормотворчество в сфере регулирования социально-трудовых отношений.
За прошедшие годы МОТ приняла свыше 370 конвенций и рекомендаций, охватывающих самые различные области социально-трудовых отношений. Конвенции МОТ принимаются на основе консенсуса на сессиях Международной конференции труда и подлежат ратификации государствами – членами МОТ. Будучи ратифицированными, они возлагают на государство юридические обязательства по их практическому применению. Рекомендации МОТ ратификации не подлежат, но их положения, как правило, развивающие нормы соответствующих конвенций, имеют важное значение, представляя собой модельные акты в сфере трудового права.
Сам факт ратификации конвенций, содержащих более высокий уровень гарантий в сфере трудовых отношений, не только позволяет совершенствовать и развивать национальную правовую базу в этой области, но и создает дополнительные препятствия для отказа от уже закрепленных в законодательстве норм, способствуя внесению элементов общественной стабильности в условиях изменчивой политической и социально-экономической конъюнктуры.
Статья 8 Конституции Республики Беларусь устанавливает, что «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства».
Система контроля МОТ состоит из трех основных элементов: так называемого регулярного контроля, контроля, осуществляемого по мере необходимости (общий контроль), и специального контроля за соблюдением прав профсоюзов.
Регулярный контроль осуществляется Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций МОТ и соответствующим Комитетом Международной конференции труда. Оба эти органа оценивают ситуацию в области применения конвенций и рекомендаций МОТ на основе докладов правительств (устных и письменных), замечаний по ним организаций предпринимателей и трудящихся обычно своего государства, а также других государств – членов МОТ.
Ключевая роль в регулярном контроле принадлежит Комитету экспертов. Он менее политизирован и дает юридическую оценку применения норм конвенций на основе полученной от государств информации исходя из буквы нормативных актов МОТ.
Другим элементом механизма контроля МОТ является так называемый общий контроль, осуществляемый тогда, когда в МБТ поступают претензии или жалобы организаций предпринимателей или трудящихся (ст. 24 Устава МОТ). Жалоба может быть подана и государством – членом МОТ на другое государство, которое не обеспечивает соблюдения конвенции, ратифицированной обоими (ст. 26). Жалобу вправе подать также любой делегат Конференции. Административный совет МОТ по этим жалобам проводит процедуру расследования путем создания комиссии по расследованию, которая по завершении работы подготавливает рекомендацию относительно мер, которые следовало бы принять для удовлетворения жалобы. При этом государство-ответчик вправе принять или не принять данную рекомендацию. В последнем случае с его согласия спор передается в Международный суд, решение которого окончательно (ст. 31 Устава).
Процедура эта используется нечасто. В 1994 г. Комитет экспертов высказался за то, чтобы механизм контроля сделать доступным и для частных лиц, приняв поправки к Уставу МОТ, возможно, в виде Факультативного протокола по аналогии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах, что позволило бы гражданам государств – членов МОТ непосредственно обращаться в Административный совет с жалобами и претензиями по вопросам, касающимся выполнения ратифицированных конвенций. Идея эта, однако, на 81-й сессии МОТ не была поддержана.
В основе третьего элемента контрольного механизма МОТ – специального контроля – лежит принцип обеспечения свободы деятельности профсоюзов. Этот контроль осуществляется двумя органами МОТ – Комитетом по свободе объединений и Комиссией по расследованию и примирению в профсоюзной области. Специальный контроль осуществляется на основе положения Устава МОТ относительно свободы ассоциаций, при этом Комитет по свободе объединений, играющий главную роль в этом контроле, принимает к своему разбирательству заявления независимо от того, ратифицировало ли государство-ответчик Конвенцию № 87 о защите профсоюзных свобод и защите профсоюзного права или нет.
Рассмотрим механизм контроля более подробно. В соответствии со ст. 22 Устава каждое государство-член МОТ обязано представлять ежегодные доклады Международному бюро труда относительно принятых им мер для применения конвенций, к которым оно присоединилось. Эти доклады должны предоставляться в такой форме и содержать такие сведения, как того потребует Административный совет. Как указывается в ч. 2 ст. 23, пар. 2 Устава, Генеральный директор представляет на ближайшей сессии Конференции резюме присланных ему отчетов и докладов. На правительства возлагается обязанность рассылать представительным организациям работников и работодателей, копии отчетов и докладов, направленных Генеральному директору. Это делается для того чтобы представители работников и работодателей имели возможность комментировать адекватность сведений, предоставляемых правительствами. Доклады предоставляются по четырем темам: а) о мерах, предпринятых для представления конвенций и рекомендаций перед компетентными властями страны (обычно имеются ввиду органы законодательной власти), в этих докладах должны содержаться сведения о соответствующих органах власти, а также отчеты о принятых мерах; б) о мерах, принятых для применения ратифицированных конвенций; в) о мерах, принятых для применения ратифицированных конвенций на территориях вне метрополии; а также об отношении национального законодательства и практики применительно к рекомендациям и нератифицированным конвенциям.
Наиболее важной и детально регламентированной частью регулярного надзора является обязанность предоставлять отчеты по ратифицированным конвенциям. Административный совет предоставляет государствам специальные формы для отчетов. Частота предоставления отчетов и степень их детализации зависит от того, предоставлялись ли уже отчеты по данной конвенции, от степени приоритетности конвенции, в отношении которой дается отчет. В любом случае, если отчет предоставляется в связи с комментариями организаций работников или работодателей, он должен быть наиболее подробным. Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (Комитет экспертов) был создан вместе с Комитетом Конференции по применению конвенций и рекомендаций (далее – Комитет Конференции) в 1926 г. на Восьмой сессии Международной конференции труда для осуществления контроля за соблюдением государствами-членами своих обязательств, вытекающих из норм.
Комитет экспертов состоит из авторитетных экспертов, не представляющих ни государство, ни работников, ни работодателей. Выбор экспертов осуществляется на личной основе по критериям беспристрастности, независимости и профессионализма. Эксперты назначаются из максимального количества разных регионов мира для того, чтобы были представлены различные экономические, социальные и юридические системы. В настоящее время в Комитете экспертов работает девятнадцать специалистов, которые назначаются Административным советом по представлению Генерального директора МБТ. Срок полномочий экспертов – три года и является возобновляемым. Часто эксперты работают в Комитете в течение многих лет подряд.
Заседания Комитета экспертов проводятся ежегодно в конце ноября – начале декабря в условиях конфиденциальности. Представители ООН и других международных организаций могут быть приглашены на заседания. Комитет экспертов возлагает на каждого из своих членов ответственность за какую-либо группу конвенций или за конкретные вопросы. МБТ представляет члену Комитета экспертов соответствующую информацию по вопросу. Эксперт по своей инициативе или инициативе другого члена Комитета экспертов может осуществлять консультации с другими членами Комитета. Каждый член Комитета готовит проекты замечаний и прямых запросов, которые потом одобряются всеми членами Комитета экспертов. Для особо сложных и общих вопросов готовятся специальные рабочие группы.
Ежегодно в марте выходит доклад Комитета экспертов, адресованный Административному совету. Доклад вместе с прямыми запросами Комитета экспертов рассылается государствам-членам МОТ. Заключения Комитета экспертов обычно принимаются единогласно, но в отдельных случаях возможно и принятие большинством голосов. В таком случае в докладе могут указываться особые мнения членов Комитета.
Доклад Комитета экспертов состоит из трех частей: а) общий доклад (обзор работы Комитета экспертов, а также привлечение внимания Административного совета к вопросам, представляющим общий интерес или особые трудности; б) замечания в адрес отдельных государств по поводу исполнения ими ратифицированных конвенций, а также представления конвенций на рассмотрение национальных компетентных органов. При отсутствии прогресса в связи со сделанными замечаниями, а также в случае их особой серьезности, замечания могут быть преданы широкой огласке и отправлены на рассмотрение Конференции и занесены в протокол Конференции. Прямые запросы – прочие комментарии, направляемые Генеральным директором МБТ от имени Комитета экспертов. Запросы не воспроизводятся в протоколе Конференции. Выражения признательности в связи с тем, что государство-член МОТ предприняло необходимые меры для исправления ранее сделанных замечаний; в) общий обзор национального законодательства в отношении актов, по которым были подготовлены доклады по нератифицированным конвенциям.
Комитет по применению международных трудовых стандартов Международной конференции труда (Комитет конференции). В отличие от Комитета экспертов, создающийся согласно ст. 7 Регламента Конференции, Комитет Конференции является трехсторонним органом, состоящим из представителей правительств, объединений работников и работодателей. Состав Комитета Конференции ежегодно утверждается на Международной конференции труда. Комитет избирает своего председателя и двух заместителей из числа представителей каждой из трех групп. Комитет рассматривает меры, принятые государствами членами для исполнения конвенций, к которым они присоединились, информацию и доклады, представляемые в соответствии со ст. 19 Устава, касающиеся рекомендаций и нератифицированных конвенций, а также меры предпринятые для применения ратифицированных конвенций на территориях вне метрополии согласно ст. 35 Устава.
Комитет Конференции готовит доклад Конференции, который рассматривается пленарно. Комитет Конференции, по сути, является второй инстанцией рассмотрения жалобы на государство-члена МОТ после Комитета экспертов, поэтому основными документами, которые изучает Комитет Конференции, является доклад Комитета экспертов, а также возражения, сделанные правительствами в отношении этого доклада. Доклад Комитета Конференции заносится в протокол Конференции, а также выпускается отдельно и рассылается правительствам.
Главное средство воздействия Комитета Конференции на государства, допускающие нарушения международных трудовых стандартов – это привлечение международного внимания к этим нарушениям.
Существуют также специальные контрольные процедуры в рамках МОТ. Так, в соответствии со ст. 24 и 25 Устава, организации работников и работодателей могут подавать представления Международному бюро труда о том, что государство не исполняет должным образом ратифицированную конвенцию. Представления могут подаваться как национальными, так и международными объединениями работников и работодателей, причем, как в отношении собственного, так и иностранного государства. В случае получения такого представления Административный совет может организовать трехсторонний комитет по расследованию в отношении данного дела. Орган по рассмотрению назначается из состава членов Административного совета. В том случае, если государство не реагирует на запрос по сделанным в его отношении представлениям, Административный совет может опубликовать представление и свои ответы в связи со сделанным представлением.
Помимо представления, в соответствии со ст. 26 Устава, возможна также подача жалобы на государство-члена МОТ в связи с несоблюдением ратифицированной им конвенции. В таком случае создается специальная Комиссия по расследованию жалобы, которая готовит доклад с заключениями и рекомендациями о мерах по удовлетворению жалобы. Специального регламента работы Комиссии не существует, она сама определяет порядок своей работы. Основное отличие представления от жалобы заключается в том, что представление подается организациями работников и работодателей, а жалоба – государством-членом МОТ. Комиссия по расследованию жалобы образовывалась Административным советом в девяти случаях, наиболее современные из которых: рассмотрение вопросов, связанных с наймом рабочих из Гаити на плантациях сахарного тростника в Доминиканской Республике (1983 г.); права профсоюзов в Польше – исторический случай, когда в результате рассмотрения отношений государства и профсоюза «Солидарность» между странами советского блока и МОТ начался реальный диалог в области свободы объединения (1984 г.); права профсоюзов в Беларуси (2003 г.); право на организацию работодателей в Никарагуа (1990 г.); дискриминация в связи с политическими взглядами в государственном секторе ФРГ (1987 г.); дискриминация в Румынии (1991 г.). Наибольший общественный резонанс в последние годы вызвало рассмотрение вопроса о массовом использовании принудительного труда в Мьянме, заставившее правительство Мьянмы ограничить нарушения прав человека. Важной специальной процедурой контроля за соблюдением международных трудовых стандартов является жалоба относительно нарушения принципа свободы объединения и деятельность Комитета Административного совета по свободе объединения (Комитет по свободе объединения). Комитет по свободе объединения был создан в 1950 г. в соответствии с соглашением между МОТ и ООН для реализации специальной процедуры контроля в области, которая является приоритетной для МОТ – свободе объединения. Данная процедура – дополнительная и не замещает общих контрольных механизмов в рамках МОТ.
Конвенции МОТ, как источник белорусского трудового права, могут играть особую роль в практике регулирования труда и имеют особую правовую силу, поскольку применение содержащихся в них норм может быть проконтролировано не только судом, как это имеет место в отношении законодательства, но и МОТ, в рамках которой действует специальный контрольный механизм, обеспечивающий правоприменительную функцию этой организации.
2 Международно-правовые рекомендации по установлению размера минимальной заработной платы
Минимальный размер оплаты труда – это гарантируемый законодательством Республики Беларусь размер месячной заработной платы за труд неквалифицированного работника, полностью отработавшего за этот период норму рабочего времени и выполнившего нормы труда (трудовые обязанности).
4 августа 2014 года вступили в силу основные положения Закона Республики Беларусь от 24.04.2014 N 134-З "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам минимальной заработной платы" (далее - Закон N 134-З), где в новой редакции излагается, в частности, Закон Республики Беларусь от 17.07.2002 N 124-З "Об установлении и порядке повышения размера минимальной заработной платы".
Скорректировано понятие минимальной заработной платой (МЗП). Как и ранее, МЗП (месячная и часовая) - это государственный минимальный социальный стандарт в области оплаты труда. Вместе с тем уточняется, что наниматель обязан применять этот стандарт в качестве низшей границы оплаты труда работников за работу в нормальных условиях в течение нормальной продолжительности рабочего времени при выполнении обязанностей работника, вытекающих из законодательства, локальных нормативных правовых актов (ЛНПА) и трудового договора (ч. 1 ст. 59 Трудового кодекса Республики Беларусь (в ред. Закона N 134-З), абз. 2 ст. 1 Закона (в ред. Закона N 134-З)).
На международной арене практика законодательного регулирования минимальной заработной платы имеет длительную историю. Она возникла в 1896 году в Австралии, где были созданы советы по вопросам заработной платы из представителей предпринимателей, рабочих и общественности. Эти советы были уполномочены устанавливать справедливую минимальную заработную плату для всех отраслей. Затем Законы о минимальной заработной плате были приняты в Великобритании (1909 г.), Франции (1915 г.), Австрии и Норвегии (1918 г.), Германии (1923 г.), Испании (1926 г.) и других европейских странах. Однозначного определения минимальной заработной платы не существовало. Но везде она определялась как «жизненная заработная плата» (living wages), «стоимость приличного существования для рабочих», «плата по потребностям». В 1917 г. в Федеральной Конституции Мексики (статья 123) было записано: минимальная заработная плата работника - главы семьи должна быть достаточна и соответствовать условиям проживания в каждом регионе страны для обеспечения нормальных жизненных условий, образования и досуга.
Впоследствии названная практика была обобщена экспертами Международной организации труда (МОТ), и в 1928 г. принята Конвенция Международной организации труда № 26 «О создании процедуры установления минимального размера оплаты труда». Согласно этой Конвенции установленный минимум заработной платы является обязательным для соответствующих предпринимателей и трудящихся и не подлежит снижению ни по индивидуальному соглашению, ни (если только не имеется общее разрешение или разрешение, касающееся отдельного случая) - со стороны компетентного органа власти - по коллективному договору (статья 3). Трудящийся, на которого распространяются минимальные ставки и который получил заработную плату по более низким ставкам, имеет право получить в судебном порядке или посредством иной законной процедуры сумму, ему недоплаченную, при условии соблюдения такого срока давности, какой может быть установлен национальным законодательством (статья 4). Аналогичное правило содержится в Конвенции Международной организации труда от 22 июня 1962 года № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики».
Позднее статья 2 Конвенции Международной организации труда от 3 июня 1970 года № 131 «Об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран» подчеркнула юридическое значение минимальной заработной платы: она не подлежит понижению, следовательно, работодатель не вправе платить работнику заработную плату ниже такого предела. Россией рассматриваемая Конвенция Международной организации труда, как, впрочем, и большинство других международных правовых актов, до сих пор не ратифицирована.
В соответствии с международными стандартами уровень минимальной зарплаты рассматривается как нижняя граница, гарантирующая удовлетворение основных жизненных потребностей не только трудящегося, но и его семьи. В Рекомендации Международной организации труда от 22 июня 1970 года № 135 «Об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран» сформулированы критерии определения уровня минимальной заработной платы, процедура внесения в нее коррективов: «При определении уровня минимальной заработной платы необходимо принимать во внимание в числе других следующие критерии:
а) потребности трудящихся и их семей;
б) общий уровень заработной платы в стране;
в) стоимость жизни и изменения в ней;
г) пособия по социальному обеспечению;
д) сравнительный уровень жизни других социальных групп;
е) экономические факторы, включая требования экономического развития, уровень производительности труда и желательность достижения и поддержания высокого уровня занятости».
Кроме того, в данной Рекомендации Международной организации труда сказано, что «установление минимальной заработной платы должно быть одним из элементов политики, направленной на борьбу с нищетой и на обеспечение удовлетворения потребностей всех трудящихся и их семей».
При этом, как правило, список таких потребностей не определяется, а указываются возможные критерии их установления. Так, Хартия Европейского сообщества от 9 декабря 1989 года «Об основных социальных правах трудящихся» указывает: трудящимся должна быть обеспечена справедливая заработная плата, т.е. достаточная для того, чтобы обеспечивать приличный (удовлетворительный) жизненный уровень. Более того, устанавливается, что в случае производства удержаний из заработной платы должны быть приняты меры, позволяющие продолжать получение необходимых средств для работника и членов его семьи. Статья 3 Конвенции Международной организации труда № 131 при определении уровня минимальной заработной платы также предлагает учитывать потребности не только трудящихся, но и их семей, принимая во внимание общий уровень заработной платы в стране, стоимости жизни, социального пособия, сравнительный уровень жизни других социальных групп, экономические соображения, уровень производства и желательность достижения и поддержания высокого уровня занятости.
Итак, согласно международным правовым актам минимальная заработная плата должна устанавливаться, с одной стороны, с учетом интересов работников, а также членов их семей, а с другой - с учетом интересов экономического развития. Именно от социально-экономического положения страны в конечном итоге зависит определение критериев установления минимального уровня основных жизненных потребностей трудящихся.
Рассмотренные международные правовые акты непосредственно не называют жизненно важные потребности, необходимые для поддержания достойного уровня жизни. В отличие от актов Международной организации труда перечень последних содержит Всеобщая декларация прав человека 1948 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН. Так, в ней указывается, что каждый человек имеет право на жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах» закрепляет право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Тем самым минимальный размер оплаты труда призван выполнять функцию обеспечения достойного уровня жизни.
Положениям о минимальной заработной плате дается сила закона, нарушение которого влечет за собой соответствующие уголовные и другие санкции. Тем самым устанавливается необходимость введения специальной правовой защиты минимальной заработной платы. Кроме того, для предотвращения нарушений в рассматриваемой области должны быть приняты также специальные меры, заключающиеся в проведении мероприятий, имеющих целью постоянно держать предпринимателей и трудящихся в курсе находящихся в силе минимальных ставок, а также в обеспечении официального надзора за действительно выплачиваемой заработной платой и др.
На основании проведенного анализа международных правовых актов выделим основные характеристики минимального размера оплаты труда:
1) минимальный размер оплаты труда должен устанавливаться с целью обеспечения достойного уровня жизни не только работника, но и членов его семьи;
2) критерии установления минимального уровня основных жизненных потребностей работников могут быть различными, но при этом необходим учет не только интересов работников, но и интересов работодателей. Последние, в свою очередь, должны определяться общим экономическим развитием страны;
3) допустимо установление единого минимального размера оплаты труда по стране и дифференцированных размеров в зависимости от стоимости жизни в регионах, а также для отдельных групп населения;
4) в условиях правового регулирования минимальный размер оплаты труда не только на законодательном, но договорном уровнях важным представляется установление обязанности работодателя по постоянному информированию работников в отношении действующих размеров минимальных заработных плат.
Список использованных источников
1. Стаценко, В.Г. Конвенции международной организации труда: механизмы имплементации и контроля за применением / В.Г.Стаценко // Белорусский журнал международного права и международных отношений. – 2002. – № 2. – С. 18-23.
2. Вишневская Н.Т. Особенности минимальной заработной платы в странах ОЭСР // Труд за рубежом. – 2006. – № 1. – С. 38-55.
3. Лушникова, М.В. Государственные гарантии величины минимального размера оплаты труда: история, теория, практика / М.В.Лушникова, Е.И.Орлова // Законодательство и экономика. –2008. – №12. – С.76-84.
4. Об установлении размера минимальной заработной платы. Постановление Совета Министров РБ от 14.12.2013 № 1076
5. Конституция (Основной закон) Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. с изменениями и дополнениями. – Минск: Амалфея, 2007. – 121 с.
6. Иванов, С.А. Контроль МОТ за применением международных норм о труде / С.А Иванов // Государство и право. – 2013. – № 11. – С. 17-23.
7. Иванова, Ю.И. Международно-правовое регулирование труда : монография / Ю.И. Иванова. – Минск: Веды, 2006. – 73 с.
8. Томашевский, К. Л. Актуальные проблемы трудового права / К. Л. Томашевский. – Минск: Амалфея, 2012. – 231 с.
9. Томашевский, К. Л. Система источников трудового права Беларуси : (история, теория и практика): монография / К. Л. Томашевский; научный редактор О. С. Курылева. – Минск: Амалфея : МИТСО, 2013. – 457 с.