Введение
В Республике Беларусь борьба с бюрократизмом поставлена в ранг государственной политики и определена как приоритетное направление совершенствования государственного управления.
Несмотря на это, в настоящее время на всех уровнях государственного управления в стране всё же имеет место бюрократизм, который проявляется в следующем: недостаточная компетентность отдельной части чиновников и низкая культура общения с гражданами; решение возникающих проблем внеправовыми (авторитарными) способами; общий рост документооборота, усложнение процедуры согласования принятых решений; отсутствие контроля за деятельностью аппарата управления со стороны общественности и средств массовой информации и др.
Дебюракратизация государственного аппарата как важнейшее направление совершенствования стиля и методов работы с населением Республики Беларусь
Существование общества без специального административного аппарата невозможно. Он включает в себя подготовленные профессиональные кадры, для которых управление является видом трудовой деятельности и источником существования. Современный административный аппарат может быть только бюрократическим.
Однако следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое понятие служит для обозначения определённой организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе - применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и власти (иррациональная бюрократия).
По определению, бюрократия ( от франц. – канцелярия и греч. – власть) означает господство конторы, власть аппарата управления, власть должностной позиции. Таким образом, бюрократия не что иное, как специализированное управление на основе правил и предписаний, осуществляемое чиновниками-профессионалами.
Концептуальные основы рациональной бюрократии еще в начале XX в. были разработаны немецким социологом М. Вебером. По мнению Вебера, основными характеристиками бюрократии являются:
- бюрократическая юрисдикция чётко зафиксирована нормативным образом;
- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твёрдо установленных должностной субординации;
- вся формальная внутриорганизационная деятельность осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
- все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.
Суть бюрократии как социального явления Вебер определил следующим образом: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, основанная на обезличенности её функционирования.
В свою очередь практическое осуществление бюрократических властных полномочий может рассматриваться с трёх позиций:
- как система аппаратного властвования и управления;
- как стиль осуществления управленческой деятельности;
- как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников аппарата.
Преодоление бюрократизма следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновления, что предполагает не только разработку антибюрократических компаний и механическую реорганизацию аппарата управления, но и обращение к глубинным причинам бюрократизма.
Ключевое направление преодоления бюрократизма – последовательный переход к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования, создающих реальные стимулы экономического и социального прогресса. Радикальная экономическая реформа должна сформировать экономический механизм, оптимально сочетающий централизм и автономию, позволяющий управлять интересами государства через интересы народа.
Принципиальное значение имеет идея выборности народа. Самоуправление – такое участие граждан в управлении, которое определяет решающие влияние тех или иных задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а населения. Но самоуправление не сводится лишь к передаче государственных функций общественным органам, а осуществляется через сочетание государственного и общественного самоуправления с постепенной утратой аппаратом монополии на принятие управленческих решений, что сужает сферу действия бюрократизма, предполагает возрастание значимости саморегуляции отношений между людьми.
Правовое же государство как гарант преодоления бюрократизма предполагает:
- демократичность и открытость законодательного процесса;
- отчётность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политики о повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач;
- независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и прав на защиту;
- создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органам и общественности.
В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность как гражданина перед государством, так и государства перед гражданином. Основная идея правового государства — подчинение публичных властей и всех граждан закону.
Таким образом, преодоление бюрократизма, волокиты, пустого бумаготворчества требует устранения их истоков: низкой квалификации, недостаточной политической и правовой культуры госслужащих, их идеологической неграмотности и морального безразличия, стремления ставить свои личные интересы выше интересов дела.
В Беларуси также предпринимаются значительные меры по дебюрократизации государственного аппарата и упрощению административных процедур. Эта работа рассматривается в качестве одного из ключевых направлений государственной политики и обязательного элемента долговременной стратегии развития государства.
Рассматривая организационно-правовую основу дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь стоит рассмотреть основные нормативно-правовые акты регулирующие преодоление негативных последствий бюрократизации государственного аппарата.
Основой эффективного государственного управления является Конституция. В решении проблемы дебюрократизации органов государственного управления важнейшую роль призвана сыграть ст. 59 Конституции. Согласно ней государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные структуры должны осуществлять грамотное управление, обеспечивающее сбалансированность интересов граждан, общества и государства.
Демократическая Конституция признаётся во всех современных государствах в качестве основного, связующего звена всей правовой системы. Вокруг Конституции развивается всё законодательство, которое должно чутко улавливать потребности общественного развития.
Одна из важных составляющих дебюрократизации – совершенствование работы государственных органов с населением. Следует отметить, что вопросы эффективной работы государственного аппарата с гражданами находятся постоянно в поле зрения Главы государства. Так 14 января 2005 г. Президентом Республики Беларусь был подписан Декрет № 2 «О совершенствовании работы с населением». Согласно Декрету во всех государственных органах и организациях, а также у индивидуальных предпринимателей введена книга замечаний и предложений, в которую вносятся замечания и предложения граждан о деятельности данной организации или индивидуального предпринимателя, качестве производимых (реализуемых) ими товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг. При этом руководители организаций, индивидуальные предприниматели в течение 15 дней должны рассматривать изложенные в книге замечания и предложения, не требующие дополнительного изучения и проверки, и принимать по ним меры. При необходимости проведения специальной проверки срок может быть продлён, но не более чем на 15 дней, с одновременным уведомлением об этом гражданина.
Мерой по дальнейшему реформированию государственного аппарата стало издание Директивы Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата». Директива № 2 стала особым политико-правовым актом Главы государства, который был направлен на искоренение негативных явлений в сфере взаимодействия общества, граждан и государства. Директива предусматривала оптимизацию внутренней деятельности государственного аппарата, сокращение переписки и отчетности, дальнейшее совершенствование форм, методов и стиля работы государственного аппарата.
Директивой были предусмотрены меры, направленные на оптимизацию отчетно-статистической деятельности и сокращение документооборота. Установлен единый порядок сбора статистических данных и разовой информации, обязательный для всех государственных органов и организаций.
Директива № 2 определяет подходы, которые в настоящее время являются актуальными, особо необходимыми и первоочередными при работе с гражданами: недопущение проявлений волокиты, формализма, бюрократизма, внедрение новых форм работы с населением (предварительная запись на приём, консультирование, выездные приёмы граждан), установление удобного для граждан режима работы.
Таким образом, реализация требований Директивы № 2 позволяет вести качественную работу по дебюрократизации государственного аппарата на всех уровнях. И в первую очередь это касается местных исполнительных и распорядительных органов, поскольку именно на местном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие граждан и органов власти.
Реформированию также подверглась работа государственных органов, иных организаций по рассмотрению обращений граждан. Значительный шаг в этом направлении сделан с принятием Указа Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц». Основная цель Указа – совершенствование механизма обращений граждан и юридических лиц в государственных органах, иных организациях, формирование таких взаимоотношений между гражданами и государством, в которых обеспечивается приоритет интересов гражданина, а государство обеспечивает простые, доступные и максимально комфортные условия для граждан при их обращении в органы государственной власти.
Указом установлен перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений граждан по существу в отдельных сферах жизнедеятельности населения. Это сферы деятельности, по которым заявители чаще всего обращаются в государственные органы (организации), в частности труд, занятость и социальная защита, архитектура и строительство, торговое и бытовое обслуживание, оказание услуг населению, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории. При этом перечень, утверждённый указом, носит информационный характер для граждан и служит в первую очередь, для ориентации отраслей принадлежности данного вопроса.
Указом вводятся следующие меры, направленные на совершенствование организации работы государственных органов (организаций) с гражданами:
- обязанность разместить в общедоступных местах информации о наименовании, месте нахождения и режиме работы вышестоящих органов и о времени и месте личного приёма руководителями и иными должностными лицами государственных органов организаций);
- установлены единые дни для осуществления личного приёма председателями местных исполнительных комитетов, главами местных администраций районов в городах.
Важным этапом на пути дебюрократизации стало принятие Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-З «Об основах административных процедур». При его подготовке учитывался зарубежный опыт регламентации административных процедур (стран СНГ, Австрии, Германии, Греции, Китая, Финляндии, Швейцарии, Швеции, Чехии и др.). Данный правовой акт, где определены общие подходы при рассмотрении различных обращений, стал базовым документом, который комплексно, системно регулирует отношения, возникающие при осуществлении административных процедур. Он позволил не просто стандартизировать процесс осуществления административных процедур, а через установленную жесткую регламентацию последовательно совершаемых уполномоченным должностным лицом действий минимизировать зависимость населения от своеволия этого должностного лица, усилить гарантии реализации прав граждан.
Основополагающей идеей Закона выступает постоянное совершенствование порядка осуществления административных процедур. Так государственные органы, иные организации в пределах своей компетенции осуществляют контроль за осуществлением административных процедур. Руководители уполномоченных органов или уполномоченные ими работники регулярно, но не реже одного раза в квартал анализируют замечания и предложения заинтересованных лиц, касающиеся осуществления административных процедур в уполномоченных органах, в целях оптимизации деятельности этих органов и устранения имеющихся в их работе недостатков.
Следует отметить, что непосредственно в Законе нашли отражение ряд положений Директивы Главы государства от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата», получило законодательное закрепление требование об осуществлении административных процедур в отношении субъектов хозяйствования по принципу «одного окна».
Следует отметить, что Указом Президента Республики Беларусь № 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан» с соответствующими изменениями и дополнениями от 27 июня 2011 г., предусмотрено утверждение нового перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан.
Новая редакция перечня административных процедур направлена на совершенствование правового регулирования отношений, связанных с осуществлением административных процедур, оптимизацию перечня документов, размера платы, сроков осуществления административных процедур в целях максимального облегчения решения гражданами своих повседневных вопросов. Кроме того, сокращены административные процедуры, невостребованные на практике, а также уточнены уполномоченные органы, в которые необходимо обратиться гражданам для осуществления административных процедур.
Документом предусмотрено, что административные процедуры могут осуществляться по заявлениям граждан только при условии их наличия в перечне административных процедур, утвержденном данным Указом. Это нововведение позволит избежать злоупотреблений, связанных с необоснованным введением на ведомственном уровне новых административных процедур.
Еще одним значительным шагом на пути дебюрократизации деятельности государственного аппарата стало принятие Закона «О регистре населения» с изменениями и дополнениями от 1 ноября 2010 г. Данным актом предусмотрено создание правовой основы для формирования в Республике Беларусь современной единой системы учета персональных данных граждан страны. В регистр населения включаются наиболее актуальные и чаще востребованные при работе с обращениями граждан их персональные данные: фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения и смерти, гражданство, семейное положение, место жительства, род занятий, налоговые обязательства и др. Это позволяет сократить переписку, запросы организаций в ходе данной работы, и что самое главное – потери времени при обращении граждан в органы государственной власти с целью получения того или иного документа, справки. В этой связи единая система учета персональных данных способствует более интенсивному внедрению в деятельность организаций принципа «одного окна».
Таким образом, в республике последовательно и целенаправленно проводится работа по дебюрократизации отношений «государство-гражданин», цель которой максимально упростить и сократить возможные административные барьеры при реализации гражданами своих прав, обеспечить гражданам свободу реализации предоставляемых им конституционных прав и свобод.
Для решения проблемы дебюрократизации государственной власти может применяться ряд общесистемных и специальных мер. Общесистемные меры касаются сокращения властных полномочий бюрократии и недопущения её влияния как самостоятельной политической силы. Специальные меры предполагают изменения внутренней организации самой бюрократии, стиля работы аппарата, характера государственной и муниципальной службы.
Большое значение для процесса дебюрократизации имеет усиление парламентаризма (законодательной ветви власти), поскольку бюрократизация сосредоточена в основном в органах исполнительной власти, более стабильных по своему составу, чем органы законодательной и представительной власти. При этом, развитие и укрепление парламента и парламентаризма должно осуществляться одновременно с процессом обновления, совершенствования законодательства страны, существенного ограничения ведомственного нормотворчества. Для этого все вопросы, затрагивающие интересы гражданина и чиновника должны быть чётко зафиксированы законодательством. Не менее значимо, сокращение государственного участия, государственного регулирования и контроля в экономике (например, должно быть уменьшено количество проверяющих ведомств, ограничены частота и объёмы проверок).
Разграничение функций управления социально-экономическим развитием региона между различными территориальными уровнями должно учитывать следующие основные критерии:
- пространственные границы;
- значимость для общества решаемых задач в данный период времени;
- финансово-материальную обеспеченность конкретного территориального уровня по реализации данных функций;
- критерий минимизации издержек при выполнении функций.
В соответствии с этими критериями круг задач органов местного управления и самоуправления областного уровня связан в основном с решением общегосударственных проблем на уровне территории и носит стратегический комплексный характер. В социальной сфере он должен взять на себя решение вопросов, требующих единых государственных стандартов (здравоохранение, образование, проблемы занятости, социальная защита).
Основная компетенция органов местного управления и самоуправления районного уровня состоит в социальном обслуживании населения, развитии коммунального хозяйства и управлении в целом хозяйственной сферой, имеющей местное значение.
Реализация такого подхода устранит основу для дублирования и параллелизма в работе органов местного управления и самоуправления различного уровня и, соответственно, повысит ответственность за выполнение возложенных функций управления.
Усиление общественного контроля за деятельностью органов местного управления и самоуправления как важное направление дебюрократизации их работы теснейшим образом связано с дальнейшим совершенствованием института местного самоуправления в Республике Беларусь, что в ближайшей перспективе может включать следующие направления
Во-первых, повышение активности местного сообщества и усиление его влияния на принятие решений в области качества и уровня жизни населения возможно в контексте совместного управления – как неформального отношения между местными органами власти и населением (предварительные консультации, переговоры, взаимный обмен неофициальной информацией).
Во-вторых, в настоящее время требуется более полная реализация потенциала территориального общественного самоуправления (ТОСы), старейшин, старост, которые также являются формой местного самоуправления или самоорганизации граждан на добровольной основе по вопросам местного значения (благоустройство территории, общественный порядок). В соответствии с новым законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», в стране создаются новые правовые условия для активизации деятельности ТОСов: сотрудничество ТОСов между собой с целью обмена опытом; организация обучения руководителей и членов ТОСов, разработка системы их морального и материального поощрения; отработка новых схем финансирования (проекты международной технической помощи; доходы, полученные за счёт коммерческих организаций и т.п.). И самое главное – появляется возможность зарегистрировать ТОСы как юридические лица, что будет способствовать расширению их финансовых возможностей.
В-третьих, более полной реализации интересов местных сообществ может способствовать создание ассоциаций органов местного самоуправления. Однако для эффективного функционирования ассоциаций требуется чёткая правовая база, в том числе в части регламентации обязанности членов ассоциации, формирования финансовой основы функционирования ассоциаций.
Дальнейшей мерой по развитию информационного общества стала принятая 28 марта 2011 г. Национальная программа ускоренного развития услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий на 2011–2015 годы. Целью Национальной программы является создание «электронного правительства» на базе развития национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры, повышения качества и эффективности информационных отношений населения, бизнеса и государства, формирования государственной системы оказания электронных услуг [20].
Внедрение «электронного правительства» должно способствовать решению следующих проблем:
- введению электронного документооборота с целью снижения административной нагрузки на население и бизнес;
- повышению оперативности взаимодействия населения и власти на основе информационно-коммуникационных технологий, в том числе исходя из принципов одного окна;
- дебюрократизации государственного и муниципального управления посредствам повышения оперативности и качества принимаемых решений.
Заключение
Под дебюрократизацией следует понимать такой этап государственного строительства, который кардинально меняет работу государственного аппарата в сторону демократизации процедур рассмотрения вопросов, а также создаёт правовые предпосылки для дальнейшего развития самоуправления.
В процессе дебюрократизации государственного аппарата особое внимание уделяется вопросам совершенствования белорусского законодательства, способствующего эффективной реализации гражданами своих прав и законных интересов. В числе мер по совершенствованию законодательства РБ выделяют развитие и укрепление правовой системы, включая повышение качества нормативных правовых актов; создание государственной системы правовой информации на основе внедрения современных информационных технологий; постепенное формирование практики применения норм международных договоров не только государственными органами, но и самими гражданами и некоторые другие.
Список использованных источников
1. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. № 2875-XII (с изменениями и дополнениями, принятыми на Республиканских референдумах 24.11.1996, 17.10.2004 (Решение от 17.11.2004 № 1))
2. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь. Закон Республики Беларусь от 04 января 2010 № 108-З.
3. О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата. Директива Президента Республики Беларусь № 2 от 27 декабря 2006 г.
4. Солодкова, Е. В. К вопросу о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь / Е. В. Солодкова // Сборник научных статей / Белорусский государственный университет, Факультет международных отношений. – 2012. – Вып. 9. – т. 3. – С. 115-117.
5. Дорина, Е. Б. Организация государственного управления: учеб. пособие для вузов / Е. Б. Дорина. – Мн.: БГЭУ, 2011. – 289 с.
6. Дебюрократизация / Г. А. Василевич и др. – Мн.: Право и экономика, 2006. – 144 с.
7. Дебюрократизация: юридический справочник для населения / В. С. Каменков, Р. С. Еленский, Д. Н. Северин. – Минск: Дикта, 2009. – 591 с.
8. Пролесковский, О. В. Дебюрократизация – важнейшее условие построения государства для народа / О. В. Пролесковский, Л. Е. Криштапович // Проблемы управления. – 2010. – № 4. – С. 29-34.
9. Рыбчак, С. В. Дебюрократизация госаппарата в устойчивом развитии белорусского общества: социологический анализ / С. В. Рыбчак // Веснік Брэсцкага універсітэта. – 2012. – № 1. – С. 153-159.